古代御史是如何在政体中发挥其监察功能的？

中国古代御史制度于秦朝创立，于唐朝形成独立完整的体制。

在中国古代，虽然有各种各样的监察机构，但在皇权专制的集权体制中，御史制度是持续时间最长，发挥监察作用最明显的重要体制。御史大夫是历朝历代监察机构的主体力量，御史大夫对于皇帝劝谏在朝廷政治生活中发挥着重要的作用；御史大夫对于宰相权力的牵制和制衡，起到了平衡朝中权力的积极作用。御史制度是防止高官揽权敛财的重要机制，贪官遇到了铁面无私的御史，心里常常是非常怵的。

“御史”这一名称，早已有之，在周代，“御史”属于史官一类。当时的“御史”主要负责两方面的事务：一是外国的使臣递交国书时，由御史来接受；二是本国君王与他国君王相会时，由御史在旁边做记录。比如，秦、赵两国君王相会于渑池之时，便是有御史在旁记录。国君宴会群臣时，也需要“御史”记录，所以古代称“执法在傍，御史在后”。（参看《史记·廉颇蔺相如列传》）君王常常设有侍史，而侍史与御史在很多时候都是负责记录的秘书官。史书有记载曰：“孟尝君待客坐语，而屏风后常有侍史，主记君所与客语，问亲戚居处。”（参看《史记·孟尝君列传》）可见，当时的“御史”兼有史官和秘书官的职责。

御史大夫剧照

秦统一六国之后，社会发生了巨大发展，秦汉时期，御史逐步从史官中分离出来，成了负责监察的官员，其主要职责已经从原来的记录君王与贵客谈话的史官和秘书官的身份转变为专司纠弹之责的监察官员。

秦代时，正式设立了御史大夫之职，史书称：“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相”（参看《汉书.百官公卿表》），御史大夫已达到了副丞相的级别，与丞相、太尉并称为“三公”。汉初，御史大夫沿袭了秦朝的管制，但到了西汉后期，御史大夫称为“大司空”，此时，在大司空属下设立了次官御史中丞，出居外台，这被认为是御史台的雏形。汉哀帝时，废御史大夫，以御史中丞为御史台长官，后来，汉代一直沿袭这一称呼。到了汉末三国初，曹操曾改御史中丞为“宫正”，取其纠弹百官朝仪的职掌而言，这倒是很有意思的名称，指出了御史的职责。

到了唐代，御史台成了独立完整的机构。据《旧唐书》记载：“御史台，秦、汉曰御史府，后汉改为宪台，魏、晋、宋改为兰台，梁、陈、北朝咸曰御史台。”这表明，唐代已经有了独立的御史台。

唐代史学家杜佑的记载更为清除：“（御史）所居之署，汉谓之御史府，亦谓之御史大夫寺。汉御史大夫寺，在大司马门内，无塾，其门署用梓板，不雘色，题曰‘御史大夫寺’。亦谓之宪台……后汉以来，谓之御史台，亦谓之兰台寺。”（参见杜佑的《通典》）

显然，唐时，御史制度已经走向成熟，因为御史大夫已经有了专门的机构，称“御史台”，而且，有专门的办公场所。

其实，从曹魏时起，御史台便脱离少府而独立出来，成了负责监察的政府机构，这机构开始直属于皇帝。与此同时，御史台的长官御史中丞也随之脱离少府的管辖，成为独立的监察官，由皇帝直接任命。曹魏时，御史台已经拥有相对独立的监察权。

到了隋初，御史台成为正式的最高监察机构。隋炀帝时，御史台由御史、谒者、司隶三台共同掌管监察权。而且，隋炀帝还让御史离开宫禁，专隶外台，不再作为君王的身边侍臣，这更让御史的活动范围更广。只是，御史台的监察权还有些不集中，御史、谒者、司隶的主属关系不是那么明确。

只有到了唐代，御史台才真正成了独立完整的机构，有明确的衙门，有办公地点，特别是有完整的一套职官系统。

唐代的御史台，其最高长官是御史大夫，后来是御史中丞，之下，设立了台院、殿院和察院，分别由侍御史、殿中侍御史和监察御史任职。三者的分工是：侍御史“掌纠举百僚，推鞫狱讼”；殿中侍御史“掌殿庭供奉之仪式”，察仪礼得失；监察御史“掌分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪”。（参看《唐六典》）显然，台院、殿院和察院官阶不同、职责分明，隶属清晰，形成了严密有序的监察系统。

唐王朝的整个历史时期，御史台的名称虽有所改变，御史台主官的名称也有所变化，但作为监察机构，却是一直存在的，其监察功能是没有改变的。唐代中央管理系统中，御史台这一监察机构，其独立性和完整性一直保持得相对比较好。

一般来说，唐代御史台编制约有130多人，通常情况下，有最高长官御史大夫1人，官位为从三品；御史中丞2人，官位为正五品，属御史大夫的次官；台院置侍御史4人，从六品下；殿院置殿中侍御史6人，从七品下；察院置监察御史10人，正八品上。此外，还有主簿1人，从七品下；录事2人，从九品下。

唐代御史台这一监察机构，运转顺畅，因为其职责分明，管理有序，是世各朝代所承袭、仿照的监察制度的榜样。

唐之后，宋元明清时期，各朝代只是根据朝廷的需要对唐代御史制度作了相应的增改，基本上没有超过唐代御史制度的监察功能。

宋代初期承袭唐制设御史台为最高监察机关，以御史大夫为长官，但往往御史大夫没有官员实任，御史中丞成了御史台的实际掌权人。台院置侍御史1人，殿院置殿中侍御史2人，察院置监察御史6人，三院的官员人数比唐代减少了，而且，还经常这些官员还经常兼任其他职务，此外，其他机构的官员又兼领御史台的职务，所以，不仅人数少，力量弱，而且，监察权的行使变得职责不清。

北宋设立言事御史，由“监察御史兼言事”，形成了御史与谏官合一的变化趋势。而且，在地方又设置转运司、提点刑狱司、提举常平司等“监司”，将中央的监察机制往地方延伸，使地方也有了监察机制。

元代监察制度有三个特点：一是御史台的地位得到提高，御史台与中书省、枢密院鼎足而立，不过，御史台内部有了变化，台院被改为殿中司，台院的职权并入察院，殿中侍御史仅设两名，察院成为御史台主体，这有利于御史台权力的集中化。二是创立了“行御史台”制度，也就是，由中央御史台派出驻外机构，称为“行御史台”，而每个“行御史台”负责管辖若干道（省）的监察业务。三是建立提刑按察司、肃政廉访司，使其作为地方监察机构。如此一来，元代的监察系统便形成了御史台、行御史台和各道监察司的三级监察结构。

在人员编制方面，元代御史台设御中大夫2员，从一品；中丞2员，正二品；侍御史2员，从二品；治书侍御史2员，从二品；殿中侍御史2员，正四品；监察御史32员，正七品。显然，与唐代御史台相比，元代御史系统的官员级别提高了，这对于加强监察力量是有利的。

明代对监察体制也有所改变，首先，把御史台改名为都察院，把御史台的三院制改为都察院的一院制，并设置了左右都御史、左右都副御史、左右佥都御史，并另设六科给事中，以监察六部官吏。这样的改变有两个特点，一是通过设置“一院制”使监察权力得到加强；二是监察机构的官员的职责等级和隶属关系更明确，职责更分明，更有利于提高监察的管理效率。

都察院右都御史剧照

明代监察制度还有一个非常重要的创建，那就是由都察院派御史分巡天下，并成为定制，所以，明代就有了很有名的“巡按御史”。巡按御史被认为是“代天子巡狩”，直接对皇帝负责，在巡检时，与地方按察司互相配合，形成了双重监察体制，这大大加强了监察力度。此外，总督、巡抚都带都察院都御史或副都御史衔，可以监察地方官员，这又是一层监察，实际上，这带“衔”的作用，还在于使地方官员互相监督，其目的是强化中央专制集权体制。

清初基本承继明代的监察体制，也设置了都察院，但是，清代实行“科道合一”，专察六部的六科被并入都察院，而在都察院下面，设置了十五道监察御史。由左都御史和左副都御史主持都察院的院务，并率下属六科给事中、各道御史对中央各部和地方行使监察权。

此外，清代还在地方各省设立了按察使司（即“臬司”“臬台”）等，并设立了五城察院、宗室御史处和巡按御史，还有，针对重要行业，设立了巡盐御史、巡漕御史、巡农御史等，如此一来，清代便形成了纵横交错的监察机构，织成了网状的监察系统，如果加上皇帝（如雍正）秘密派出的专门监察重要官员的潜伏探子，清代的监察是非常严密的。

从五品巡盐御史剧照

总而言之，中国古代御史制度起步于秦代，到汉时有已形成御史寺等，而到了唐代，已经形成相对独立，且比较成熟、完整的监察机构。之后，宋、元、明、清各朝代又根据自身的发展需要和巩固中央集权的目的，对前代的监察制度作了改进或革新，如元代监察制度的升级，明代都察院更专业化，清代的严密网络化监察体制等，都或多或少地对监察制度有发展或革新，但在其本质功能上依然可以视为是对唐代监察制度的发挥。中国古代延续了两千多年的监察制度，有一些特点是值得重视的，也是值得探索甚至借鉴的。

中国古代御史制度的监察功能有其显著特点，值得仔细深入地探讨，这里先指出几个重要特点。

第一，中国古代御史台的官员一般职务都比其他机构的官员相对低一些（除元代是平级之外），但是，他们却有权监察比他们级别高的官员，因为他们受到了最高层的重视，皇权专制体制需要有特殊的官员来行使监察权力，为最高统治者监督各级官员，这样才能巩固皇权专制的中央集权体制。比如，汉代中央最高监察官御史中丞、京畿地区的监察官司隶校尉本来的官级比丞相低，但在朝会中都有座位，被称为“三独坐”，可见监察系统的官员的权力是比较大的。

从中国古代专制制度对监察官员的需要来看，授权低官位监察官监察高官位官员，这有利于专权皇权对官僚系统的掌控，所以，就其监察机制的服务功能来看，是有其巩固专制体制的成效的，这当然有其保守、腐朽的一面。但是，如果就其监察机制的有效性来分析，适当地授权平级或低级别的官员对平级或高级别官员的监察，这有利于反对贪污、腐败，有利于提高仕官系统的管理效率，这是值得重视的。

第二，中国古代的监察制度覆盖面是比较广的，御史台不仅负责对整个官僚系统的监察，而且还通过派出巡按御史或设立行御史台等，将监察机制延伸至地方，此外，还设立了巡盐御史、巡仓御史等专门化的监察机构，可以说，监察活动涉及到国家政务的方方面面，包括行政监察、人事监察、司法监察、经济监察、军事监察、仪制监察、科考监察等。监察活动的系统性、普遍性和针对性等，是很值得探讨的。

第三，监察制度的形成和发展，一方面是适应于王朝发展和政治体制变化的需要，另一方面是越来越专业化，这两个方面的发展都是监察机制不断完善的表现，不得不说，中国古代封建体制之所以延续的时间那么长，封建体制稳固形态延续那么久，这与一整套系统化完善化的监察机制的形成是有密切关系的。例如，清代监察体制就很细致，如果去掉其复杂性和互相抵触的方面，探讨其监察的细化机制，或许能从中发现其有意义的方面。

第四，中国古代监察制度的发展，往往有与之配套的相应立法相伴发生，立法既保证了授权于监察的合法性，同时也设立了对于监察的律法方面的限制，这使得监察活动有法律根据。也就是说，立法也有利于限定监察权的越规行使，使御史台的官员不得任意地超越律法，不能擅用监察权力。从这一方面看，立法与监察并进，是中国古代以法为治的一种表现。比如，清朝有了监察法《钦定台规》，集历代监察立法之大成，内容包括训典、宪纲、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例等八类，是非常完备的监察法集成，至今，仍是值得重点研究的监察法文典。

中国古代御史制度延续的时间长，就其古典形态的监察制度而言，其发展确实比较成熟，而且有其显著的特点，并在长期的历史过程中，曾经发挥过有效的监察功能，在当代是很有启示的。

第一，监察体制与监察的法律建设是互动互进的，立法要与监察制度的发展同步，监察活动的进行必须严格依法行事，监察活动是对待官员等拥有权力体制内的管理者的，自然，监察官员的权力是比较大的，如果对监察本身没有任何“监察”，如果监察不依法而行，那么，监察官有可能演变为贪赃枉法者，问题就严重了，这是不能允许的。《大清律例》规定：科道官受人馈送、收人财物，以及买卖多取价利，须较其他官员罪加二等处罚。这种严厉对待监察官的处罚条例是很有必要的，是值得重视的。

第二，御史监察必须符合事实，御史纠弹需要有真凭实据，不得风闻言事。御史权力比较大，而权力大很有可能使监察机构的官员肆意妄为，这些监察官有可能出现捏造事实的事，所以，对监察官的监督就显得非常重要。比如，康熙初年圣谕中强调“至于都察院科道官员，职司风纪，于国家应行要务，即应直陈，一切奸弊，即据实指参”，这显然对于捕风捉影、以虚为实的监察部门的官员予以严厉的制裁。这对于维护监察机构的权威，限制监察部门官员的肆意妄为是必须的。自古以来，监察须要以事实为依据。

第三，在中国古代皇权专题的中央集权体制内，中国古代的监察制度能起那么大的作用，这一方面表明中国古代最高统治者对于监察制度的重视；另一方面也表明，古代监察制度对于纠弹违法官吏、监督国家政务实施，特别是维持国家管理机制的顺利运转起了非常重要的作用，所以，积极探讨古代的监察制度及其运转机制是非常重要的，例如唐代监察制度如何走向成熟，明代都察院制度的在哪些方面进行革新，清代监察制度的细致化热点的主要体现是什么，等等，都是很有意义的研究课题。

第四，在中国古代，御史大夫、御史中丞等是监察系统的主要力量，对于监察机制的运转起着关键的作用，所以，只有选任贤明的御史台官员，才能保证监察活动的顺利进行。显然，严格监察官的选任是实施监察策略的重要条件之一。历代选拔御史台官员都是非常严格的，必须德才兼备，忠廉合一，才能严格地执行监察任务，而不是揽权越法，肆意妄为。古代遴选监察官，至少要拥有几个方面的条件：其一是有仁心德性，能刚正廉洁、忠于职守，能不徇私情，不惧权贵高官；其二，是科举出身，拥有相当的传统学识，最好熟知儒家经典；再三，想成为御史台官员必须有监察的专业知识和经历，最后有一定的地方治理经验，如此便能深知社会，了解政坛。其四，要进入御史台，不能受朋党的约束，不能受朝中派系的制约。

中国古代的御史台、御史大夫等留下了很多重要的监察制度和监察史方面的课题，其中有不少具有借鉴意义的监察管理的文化资源，很值得当代学者和监察理论的研究者去认真探索和总结。