在秦汉之际，县级行政组织的“网”的起点是县令、县丞、县尉的分曹治事。
深受明清政治传统影响的我们，对于2000年来的政治体制，往往会有一种“一长制”的想象，比如把县丞视作县令的副手，类似于今天的县委副书记，县尉则视作县武装部部长兼政法委书记，其现实权力大小与主官的强势与否直接相关。
然而，秦汉的制度现实并非如此。
当过司空的曹操年轻时也当过洛阳县北部尉，是洛阳县四县尉之一
秦汉的县令有自己的官署，县丞属于同府办公，而县尉却别有“尉曹”，甚至有“治所”，也就是有可能与本县县令根本不同城，而无论分署与否，他们的权力都被律令严格规定，对应的业务会通过县中的“诸曹”分别汇报给令、丞、尉。
据 《水经·江水注》记载：
阳岐山……东有城，故华容县尉旧治也。
江水东得俞口……北岸上有小城，故监利县尉治也。
县尉在《汉书·公卿百官表》中的执掌权责为：
典武职甲卒。
而根据严耕望在《中国地方行政制度史·秦汉地方行政制度》一书中的研究：
尉曹以狱司空为府，主士卒牢狱逋亡。
也就是说，县尉除了众所周知的军事职责之外，还要负责管理监狱和抓捕逃人，而且“狱司空”是它的直接下属。“狱司空”在史书中不常见，在秦汉出土简牍中却很常见，此处县一级的又称“司空”，只是其出土的印章上，往往前加县名，比如秦印“闻阳司空”、闻阳县秦属薛郡，汉印“柜司空”、柜县属琅琊郡。
张家山汉简《二年律令·秩律》则明确记载汉朝初年各县均设有司空官，并且根据县域大小、人口多少或者距离京师的远近，将秩禄分为三等，这是县一级，以下的乡一级，在里耶秦简里，也提到各县均设有“都乡司空”和“乡司空”。
那么，他们负责什么呢？是一般意义的监狱吗？
实际上，秦汉罪犯在诉讼审判和服刑期间 具有不同的法律身份， 一种是未决犯，称为“囚”；一种是服徒刑或拘役 （居赀或罚徭）的犯人，称为“徒”、 “刑徒”。
他们的羁押场所和拘束状态因此有别，未决犯 “囚”多被关入中央或地方行政长官府寺附设之 “狱”，要佩带木制的桎梏，平时在牢房之内不得外出，故又称“系囚”；而徒刑罪犯判决之后要除去桎梏，改戴较轻而便于劳作的铁制刑具 “钳釱”，或除去刑具为“复作”。
刑徒通常要离开原先囚禁之 “狱”到指定地点去服刑，有些散入到工役、匠役、军役队伍里，另一部分则被遣送到专设的 “司空”机构里接受强制劳动的管理，这个机构在史书中也被称为“徒司空”。（宋杰：《秦汉国家统治机构中的“司空”》，《历史研究》，2011年第4期）
具体到县域行政，司空又单立为部，其主官为县尉，如里耶秦简中保留了两条迁陵县县丞转发洞庭郡守下达公文给县尉的公文，其程序就是县丞将公文移交给县尉，县尉再颁发给各乡司空和仓主，另行抄录一份送都乡司空。
而所谓“都乡”，按照裘锡圭的解释是县治所在之乡，此外的乡，被称为“离乡”，这种思路也很有上述都官、地方官区别的味道，都乡司空的文书待遇相对于其他各乡司空也比较特殊。
整体而言，司空部并非乡部的佐贰，而是县一级派出的独立系统，而除了管理刑徒之外，司空部的一个重要职责是“兴徭”，也就是县尉通过各乡司空来征发徭役，包括各乡百姓每户服役的人数和先后次序。
在里耶秦简中，还揭示了一个更有意思的事实，就是在县内设有两套司法诉讼机构，常规民事、刑事案件由县丞属下的辞曹、决曹的狱掾、狱史审理，士卒牢狱的逋亡，以及百姓拖欠公家赋税、借贷、罚款的行为，也称“逋赋”、“逋贷”，都由县司空处理。
此外，司空的职责就是传统的解释，负责境内土木工程、水利和交通设施的修建维护，比如筑城，司空作为主管官吏，还要对工程质量进行担保和承担连坐责任。
不过，以上的诸多职责，其实都与司空的核心职责，也就是“刑徒管理”切实相关，甚至就是由此发散的，比如“逋赋”、“逋贷”的民户百姓，最终的偿债方式，就是“居赀”赎债，也就略同于古罗马公民沦为的“债务奴隶”。
至于征发徭役，按照秦律规定，也是要先用刑徒，刑徒不足，才“兴徭”，而事实上，秦朝的民户百姓实在没少服过徭役，可见也和“刑徒”有关。
而秦国在统一六国的战争中，也像古罗马共和国一样，持续不断地获取了大批的刑徒，而其国内统治下，通过绵密的法网和“连坐制”，也在源源不断地将本国国民“生产”成为刑徒，自然为“司空”的工作提供了充足的劳动力和新鲜血液。
正如《汉书·刑法志》的记载，秦始皇统一后的秦朝是这样一幅景象：
赭衣塞路，囹圄成市，天下愁怨，溃而叛之。
赭衣正是刑徒的服装，囹圄就是监狱，仅骊山陵墓工程，就聚集了七十万刑徒，而普天下除了咸阳，还有上千个县，都有刑徒工作，岂能不是“天下愁怨”？